Investigating The Links: Government Effectiveness And Unplanned Explosions At Munitions Sites / Exploration des corrélations : efficacité des pouvoirs publics et explosions accidentelles dans les dépôts de munitions
By Maxime Mailhot
Version française également disponible ci-dessous.
On 4 August 2022 a series of explosions tore through a munitions store and its surroundings in the Grunewald forest west of Berlin, Germany, starting a blaze the city’s fire department described as its toughest operation since the Second World War.
What caused the incident remains unclear, a feature common to hundreds of other unplanned explosions at munitions sites (UEMS) registered worldwide since 1979.
The Small Arms Survey defines UEMS as ‘accidental explosions of abandoned, damaged, improperly stored, or properly stored stockpiles of ammunitions and explosives at munitions sites’.
No one was hurt in the Grunewald explosion, but one UEMS incident can claim hundreds of lives and cause millions of dollars of damage to buildings, property, and infrastructure. And while such explosions have occurred around the world, their geographical distribution is uneven and their impact variable, which raises questions about where and why they happen.
Governance and through-life management of ammunition
A 2021 UN report asserts that ‘strengthening of national organizational capabilities and relevant institutions plays an essential role’ in safe and secure ammunition management. It also stresses the need to connect operational stockpile management initiatives with ‘security sector governance and reform initiatives’, which suggests a link between governance and the occurrence and consequentiality of UEMS.
Today, stockpile management is shifting from a technical approach focused on depot design to a more holistic view of the through-life management of ammunition (TLM). Every step — planning, procurement, storage, and disposal — is increasingly acknowledged to play an important part in UEMS prevention. For example, basing munitions acquisition on national defence needs and stockpile capacities while strengthening and integrating national oversight of all phases will promote more effective risk assessments and mitigate the likelihood and consequences of UEMS. Reducing the national stockpile to more effective and manageable levels also lowers the risk of diversion.
Of course, responsibility for a well-functioning ammunition lifecycle system lies with national authorities. They are empowered to implement policies that define roles and operations, create the competent oversight bodies, and provide the necessary human, financial, and infrastructural resources. However, integrating the steps of TLM is also contingent on a state’s political dynamics and structures, as well as the character of its governance.
According to the World Bank, governance ‘consists of the traditions and institutions by which authority in a country is exercised’ and ‘includes the process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies; and the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them.’
One instructive governance metric is government effectiveness, which focuses on public administration: does it do its job properly, does it have defined goals, do the procedures, actions, and personnel favour success, and so on.¹ In terms of TLM, a state with an ineffective government may be more vulnerable to UEMS and their consequences.
Map 1 UEMS events at government-run facilities.
The Small Arms Survey recorded 636 UEMS that occurred between 1979 and 2021, including 453 in government-run facilities. Continental, regional, and national hot spots were respectively:
· Asia (186 UEMS) and Europe (158);
· Eastern Europe (104), Southern Asia (67), and Western Asia (59);
· Russian Federation (73), India (29), and Albania (23).
Is there a correlation between government effectiveness and UEMS incidence and casualties?
Substantiating the claim that effective governance reduces UEMS and victim numbers requires the quantification and measurement of ‘effectiveness’.
The World Bank has an aggregated government effectiveness indicator ranging from –2.5 (least effective) to 2.5 (most effective). The index is based on civil actors’ perceptions of quality of public services and administration, the merits of public policies and their implementation, and government credibility around these policies.²
A comparison of this indicator and Small Arms Survey UEMS data found that the correlation tests³ give two apparently contradictory results. The first is that there is no statistically significant⁴ correlation between government effectiveness and the number of UEMS events. However, the second finds a statistically significant⁵ correlation between government effectiveness and the number of UEMS casualties.
So how do we interpret these results? The absence of a statistical link between UEMS frequency and government effectiveness may be tied to the infrequency, complexity and specific contexts of these explosions. Even states with highly effective governance are potentially vulnerable to UEMS, though stockpile size is excluded from this analysis due to a lack of available data.
In other words, while better governance effectiveness might not reduce the number of UEMS, it can lower their lethality. For instance, some researchers⁶ assert that depot location, infrastructure, transparency, and public communication can reduce deaths. And some UEMS deaths may also be linked to the efficacy of health systems, which includes emergency services.
Finally, it’s important to note that all UEMS analysis reflects the quality of available data, not least because states may not report every incident and the explosions can destroy crucial evidence. In addition, the design of this assessment is not impervious to results biases.⁷
Conclusion
The Grunewald Forest explosion happened in a country with high government effectiveness. The blast wasn’t prevented, but no one died because the depot was isolated and the emergency services were conditioned to manage the aftermath.
These details are manifestations of effective governance that can limit the lethality of UEMS, but more work is needed to identify the technical, material (e.g. stockpile management) and environmental factors that influence their likelihood.
It may also be beneficial to assess correlations between the incidence of UEMS and other Worldwide Governance Indicators on ‘Voice and Accountability’ and ‘Rule of Law’, which are established principles of good security sector governance. Closing these knowledge gaps will promote the implementation of stronger policies and procedures and help ensure that steps to strengthen TLM are taken within broader efforts to enhance security sector governance, as called for by the UN.
[1]^ See ‘Galloping Elephants: Developing Elements of a Theory of Effective Government Organizations’.
[2]^ See The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues.
[3]^ The correlation test used is the Spearman test.
[4]^ Statistically significant test result (p ≤ 0.05).
[5]^ Statistically significant test result (p ≤ 0.05).
[6]^ See, for example, ‘Ammunition Stockpiles and Communities’ (pp. 166–171) and ‘Ammunition Depot Explosions’ (pp. 129–35) in Conventional Ammunition in Surplus: A Reference Guide; ‘Risk Management and Risk Communication in Mozambique: The Case of Arms and Ammunition Depots of Malhazine’.
[7]^ The use of the Spearman correlation test, the absence of a denominator (size of stockpiles by country), the sum of UEMS by country between 1996 and 2021, the use of the government effectiveness only, and others.
Maxime Mailhot is a graduate in Criminology of the University of Lausanne. This blog post presents some of the results of his master’s thesis.
Blog posts are intended as a way for various Small Arms Survey collaborators and researchers to discuss small arms- and armed violence-related issues, and do not necessarily reflect the views of either the Small Arms Survey or its donors.
Exploration des corrélations : efficacité des pouvoirs publics et explosions accidentelles dans les dépôts de munitions
Auteur : Maxime Mailhot
Le 4 août 2022, le dépôt de munition de la forêt de Grunewald, situé dans la partie ouest de la capitale allemande, a été dévasté par une série d’explosions, qui a ensuite déclenché un incendie d’une ampleur telle que les pompiers berlinois ont estimé avoir mené l’opération la plus ardue depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale pour reprendre le contrôle de la situation.
Les causes de cet incident sont encore indéterminées, comme celles de centaines d’autres explosions accidentelles dans les dépôts de munitions (UEMS — unplanned explosions at munitions sites) répertoriées depuis 1979 dans le monde entier.
Le Small Arms Survey définit les UEMS comme suit : des « accidents à l’origine de l’explosion d’un stock de munitions abandonnées, endommagées ou entreposées de façon adéquate — ou non — dans un dépôt ».
L’explosion de Grunewald n’a fait aucun blessé, mais un seul incident de ce type peut causer des centaines de morts et occasionner plusieurs millions de dollars de dégâts sur des bâtiments, des propriétés et des infrastructures. Ces incidents se produisent partout dans le monde, mais leur répartition géographique est inégale et leurs conséquences sont variables. On peut donc légitimement se demander où et pourquoi elles se produisent.
Gouvernance et gestion du cycle de vie des munitions
Selon un rapport de l’ONU daté de 2021, « [l]e renforcement des capacités organisationnelles nationales et des institutions concernées joue un rôle essentiel » pour aller vers une gestion plus sûre et plus sécurisée des munitions. Ce document insiste également sur l’importance du lien entre les mesures opérationnelles de gestion des stocks et « les initiatives de gouvernance et de réforme du secteur de la sécurité », ce qui suggère l’existence d’une possible corrélation entre, d’une part, la gouvernance et, d’autre part, la survenue et le degré de gravité des UEMS.
Actuellement, la gestion des stocks s’éloigne de la vision techniciste axée sur la conception des dépôts pour s’appuyer sur l’approche, plus globale, de la gestion du cycle de vie des munitions. De ce fait, la prévention des UEMS passe de plus en plus fréquemment par une reconnaissance de l’importance de chaque étape de ce cycle — planification, acquisition, stockage et élimination. Un gouvernement sera, par exemple, plus à même d’améliorer l’efficience des évaluations des risques et de limiter tant le nombre que l’ampleur des UEMS s’il fonde ses achats de munitions sur les véritables besoins de la défense nationale et sur ses capacités de stockage, tout en procédant au renforcement et à l’intégration de la surveillance nationale sur l’ensemble des phases du cycle de vie des munitions. De plus, il réduira les risques de détournement en limitant le volume des stocks nationaux à un niveau qu’il lui sera possible de gérer efficacement.
Le bon fonctionnement du système de gestion du cycle de vie des munitions relève, bien sûr, de la responsabilité des autorités nationales. Elles ont le pouvoir de mettre en œuvre les politiques qui définissent les rôles et opérations, créent les organes compétents en matière de surveillance et octroient les ressources humaines, financières et infrastructurelles nécessaires. Mais la dynamique et les structures politiques des États dépendent aussi du degré d’intégration des étapes de la gestion du cycle de vie des munitions et de la nature de la gouvernance.
Selon la Banque mondiale, le terme gouvernance désigne « l’ensemble des traditions et institutions par lesquelles le pouvoir s’exerce dans un pays », lequel inclut notamment « le processus de sélection, de surveillance et de remplacement des gouvernements ; la capacité d’un gouvernement à formuler et mettre en œuvre efficacement des politiques saines ; et le respect des citoyen·ne·s et de l’État pour celles parmi les institutions qui régissent les interactions économiques et sociales ».
La Banque mondiale mesure la qualité de la gouvernance au moyen de différents indicateurs dont l’un, l’« efficacité des pouvoirs publics », s’avère instructif. Pour le calculer, elle apporte par exemple des réponses aux questions suivantes : le gouvernement fait-il correctement son travail ? A-t-il défini des objectifs précis ? Les procédures, les mesures prises et le personnel en place sont-ils en mesure de lui permettre d’atteindre ces objectifs ?¹ Dans la perspective de la gestion du cycle de vie des munitions, on peut penser qu’un État géré par un gouvernement inefficace sera davantage exposé au risque que surviennent des UEMS et à leurs conséquences.
Carte 1 Les UEMS dans les installations gouvernementales.
Selon le Small Arms Survey, 453 des 636 UEMS répertoriées sur la période 1979–2021 se sont produites dans des installations gouvernementales. Les continents, régions et pays les plus touchés par ce phénomène sont les suivants :
· l’Asie (186 UEMS) et l’Europe (158) ;
· l’Europe de l’Est (104), L’Asie méridionale (67) et l’Asie occidentale (59) ;
· la Fédération de Russie (73), l’Inde (29) et l’Albanie (23).
Le nombre d’UEMS et le nombre de victimes d’UEMS sont-ils corrélés avec l’efficacité des pouvoirs publics ?
Pour vérifier l’hypothèse selon laquelle l’efficacité des pouvoirs publics permettrait de réduire le nombre d’UEMS et le nombre de victimes de ces explosions, il convient en tout premier lieu de quantifier et de mesurer cette « efficacité ».
La Banque mondiale a créé un indicateur synthétique de l’efficacité des pouvoirs publics dont la valeur peut osciller entre -2,5 (le moins efficace) et 2,5 (le plus efficace). Cet indicateur est fondé sur la perception qu’ont les acteurs de la société civile de la qualité des services publics et de l’administration, des mérites des politiques publiques et de leur mise en œuvre et de la crédibilité du gouvernement dans ce contexte².
En croisant cet indicateur avec les données de la base de données du Small Arms Survey sur les UEMS, nous avons noté que les tests de corrélation³ donnaient deux résultats apparemment contradictoires. Il n’existe pas de corrélation statistiquement significative⁴ entre l’indicateur d’efficacité des pouvoirs publics et le nombre d’UEMS. Mais il existe, en revanche, une corrélation statistiquement significative⁵ entre cet indicateur et le nombre de victimes d’UEMS.
Comment interpréter ces résultats ? On peut expliquer l’absence de corrélation entre la fréquence des UEMS et l’efficacité des pouvoirs publics par le caractère rare, complexe et contextuel de ces explosions. Faute de données disponibles, cette analyse ne prend pas la taille des stocks en considération, mais on peut tout de même affirmer que des UEMS peuvent survenir sur le territoire de tous les États, même s’ils sont dotés d’une gouvernance très efficace.
En d’autres termes, les États ne réduiront pas nécessairement le nombre d’UEMS en améliorant l’efficacité de leur gouvernance, mais ils pourraient en limiter la létalité. Par exemple, des chercheurs⁶ affirment que la situation des dépôts, leur infrastructure, la transparence et la communication publique sont des déterminants du nombre de décès imputables aux UEMS. Le nombre de décès pourrait même être lié à l’efficacité du système de santé, et notamment des services d’urgence.
Enfin, il convient de noter que la qualité de toutes les analyses portant sur les UEMS dépend de celle des données disponibles ; il se peut notamment que certains États ne signalent pas l’ensemble des explosions accidentelles qui se produisent sur leur territoire, et que certaines explosions détruisent des preuves cruciales. En outre, cette évaluation, en raison de sa conception, n’est pas non plus exempte de biais de résultats⁷.
Conclusion
L’explosion de la forêt de Grunewald s’est produite dans un pays doté d’une gouvernance très efficace. Les autorités allemandes n’ont pas pu prévenir cet incident, mais personne n’a été tué parce que le dépôt était situé dans une zone isolée et que les services d’urgence avaient été conditionnés pour bien prendre en charge les conséquences d’un tel événement.
Ces manifestations de l’efficacité des pouvoirs publics sont susceptibles d’atténuer la létalité des UEMS, mais il serait nécessaire de mener des recherches pour identifier les facteurs techniques, matériels (par exemple, la gestion des stocks) et environnementaux qui déterminent la probabilité que ces incidents se produisent.
Il pourrait aussi s’avérer utile d’évaluer la corrélation entre les UEMS et d’autres indicateurs mondiaux de gouvernance (WGI), dont ceux baptisés « voix citoyenne et responsabilité » et « état de droit » — deux principes établis de la bonne gouvernance du secteur de la sécurité. En comblant ces lacunes, il sera possible de favoriser la mise en œuvre de politiques et de procédures plus efficaces et de veiller à ce que les étapes de la gestion du cycle de vie des munitions soient franchies, comme le souhaitent les Nations unies, dans le cadre d’une amélioration générale de la gouvernance du secteur de la sécurité.
[1] ^ « Galloping E: Developing Elements of a Theory of Effective Government Organizations » <https://doi.org/10.1093/oxfordjournals.jpart.a024401>
[2] ^ Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators. Methodology and analytical issues. Policy Research Working Paper, 5430, p. 1–31
[3] ^ Le test de corrélation utilisé est le test de Spearman.
[4] ^ Résultat statistiquement significatif (p ≤ 0.05).
[5] ^ Résultat statistiquement significatif (p ≤ 0.05).
[6] ^ Voir, par exemple, « Ammunition Stockpiles and Communities » (p. 166–171) et « Ammunition Depot Explosions » (p. 129–135) in Conventional Ammunition in Surplus: A Reference Guide <https://www.smallarmssurvey.org/sites/default/files/resources/SAS-Conventional-Ammunition-in-Surplus-Book.pdf> ; « Risk Management and Risk Communication in Mozambique: The Case of Arms and Ammunition Depots of Malhazine » <https://doi.org/10.33225/10.33225/pmc/17.12.94>.
[7] ^ Parmi les causes de ces biais de résultat, on peut évoquer l’utilisation du test de corrélation de Spearman, l’absence d’un dénominateur (la taille des stocks nationaux), l’utilisation du total des UEMS par pays entre 1996 et 2021, et l’utilisation du seul critère de l’efficacité des pouvoir publics.
Maxime Mailhot est titulaire d’un master en criminologie de l’Université de Lausanne. Ce blog présente quelques résultats de son mémoire de master.
Les blogs du Small Arms Survey donnent aux collaborateur·trice·s et chercheur·se·s de l’institution l’occasion d’exprimer leur point de vue sur un certain nombre de questions liées aux armes légères et à la violence armée. Ils ne reflètent pas nécessairement l’opinion du Small Arms Survey ou de ses bailleurs de fonds.
Traduction française produite avec le soutien du ministère français de l’Europe et des Affaires étrangères.
